国有资产盘活要点
首发：瑞联资信平台微信公众号
提出背景
近年来我国行政事业性国有资产规模不断壮大，根据相关报告数据显示，相较于2018年末，全国行政事业性国有资产总额同比增长近62.4%，平均年增长近20%，资产负债率进一步下滑。但随着行政事业单位资产规模的扩充，对管理水平、统筹能力和资产效益运营的要求愈发增高。当前国内外发展环境正发生重大变化，受疫情不稳定及经济环境的叠加影响，中央及各地财政压力持续紧张，亟需对行政事业性国有资产进行管理优化和盘活增收，以缓解当下所面临困境。
因此，为落实政府过紧日子要求，深入贯彻习近平总书记及党的二十大各项精神与方针指引，着力推动高质量发展，主动构建新发展格局，就需对行政事业单位所占用使用的各类资产进行厘清盘点，以探索国有资产盘活模式及机制，提升资产利用效率，在保障行政事业单位履行职能和提供社会公益服务的基础上，为国内经济发展提供坚实的基础。
First Frost
资产类型
基本定义
行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制，及“国家所有、政府监管、单位占用使用”。
1、行政单位的国有资产主要服务于本单位履行职能所需；
2、事业单位国有资产主要用于保障事业发展和提供公共服务；
资产来源
从配置方式上看，行政事业性国有资产的资产配置原则上优先通过调剂方式配置，并包括购置、建设、租用和接受捐赠等方式。从来源方式上看，事业单位通过以下方式取得或者形成的资产：
4、其他国有资产。
资产现状
以固定资产为主，主要包括房屋及构筑物、专用设备、通用设备、文物和陈列品等多种类资产，根据今年10月底“国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告”，2021年，全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元、其中负债总额11.5万亿元、净资产42.9万亿元，如按资产负债率计算，为21%。分中央及地方来看，中央行政事业性国有资产负债率约为27%，地方政事业性国有资产负债率约为20%。
资产类型
行政事业性国有资产种类繁多、体量庞大。行政事业性单位中各单位所担负的职责、资金来源等方式不一，涉及多种组织形式、行业门类，因此其所管理占用的资产管理特点和发展目标均有不同，难以按照简单的方式进行管理及盘活。因此需从各单位职能职责出发，根据其所涉及的行业领域、业务领域，进行针对性的研究和探索，构建出合适该类资产的管理机制和盘活模式。
1、行政单位是国家各级机关部门，即能从政府网站上看到的组织架构中包含的各单位，包括各类局，厅，委等，负责对国家各项行政事务进行组织、管理和指挥。行政单位资产以固定资产为主，参照规定，即为使用期限超过1年，单位价值在1000元以上，专用设备在1500元以上，包括房屋及构筑物、办公设备及家具、办公自动化设备、交通运输设备、专用设备（主要为监控设备、道路清扫设备、消防设备、广播影像设备等）和电器设备等。
行政单位的资产主要用于行政单位进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序时所使用的保障类资产，主要为非经营性资产。其经营性资产主要是行政单位的对外投资，一是行政单位出资的所属企业，即行政单位后勤服务中心成立的企业；二是国有资产处置和出租出借，包括房屋的出借和出租，这主要是上世纪改革开放后，为缓解财政压力，国家曾允许政府机构对外投资，以实现增收节支，这部分还涉及到非经营性资产转变为经营性资产。因此针对行政单位资产需从长远考虑，根据行政组织架构，关键领域的发展定位等多重角度着手思考。
2、事业单位包含各类教育、科学、技术、文化、卫生、体育等多个行业类别的机构，其目的主要是提供公共服务，即国家为了社会公益目的，而成立的社会服务类组织。目前事业单位根据其活动性质，可分为三类，即承担行政职能类、公益类和生产经营类，同时根据与财政补助的关系，可分为全额拨款、差额拨款、自收自支和参公类：
1
承担行政职能类
如党委群团机关、行政执法事业单位，主要为原来的参公事业单位，按事业单位改革精神，这部分逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。
2
公益类事业单位
分为公益一类及二类，其中公益一类承担基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，其经费由财政保障，如公办小学、档案馆、图书馆等；公益二类承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，其经费根据情况由财政补助，如高校、公立医院、体育馆；总体而言，公益类事业单位不以盈利为目的，国家在事业单位改革中明确指出需强化其公益属性。
3
生产经营类事业单位
即以营利为目的事业单位，按事业单位改革精神，逐步将其转为企业，如政府办酒店等，原先基本为自收自支。
目前，承担行政职能的事业单位逐步转为合并进入行政机构，其资产考量宜优先以行政单位角度出发。生产经营类逐步向国企层面靠拢转型，其资产管理和盘活宜优先按国资委相关模式考核管理。因此未来事业单位主要以公益类事业单位为主要存在形式，其资产其专业性、规模性、系统性很强：
3、系统性：在包括一整套办公、生产经营用房、仓库、宿舍、食堂等体系化的资产等方面。
其中经营性资产主要集中于公益二类单位，且比例相对较小。同时还存在各类历史遗留问题造成的闲置资产。因此需要按照不同行业类别的公益类事业单位的特点和要求，采取不同的资产管理方式和盘活手段。并根据各单位的现实情况，在保障社会效益最大化的基础之上，探索资产的最优配置和提质增效。
盘活方式
根据《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》财资〔2022〕124号、《行政事业性国有资产管理条例》 国务院令第738号。
盘活对象
除货币外，此次特别涵盖纳入行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产；
盘活措施
本次“指导意见”的盘活方式主要包括优化在用资产管理、推进资产共享公用、加强资产调剂、实施公务仓管理、开展资产出租或处置和探索资产集中运营管理六大措施，概括来讲主要为：
1
积极研究盘活方案、开展资产盘点工作
全面摸清行政事业单位资产家底，结合年度盘点工作开展专项清理，对房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器等资产使用状况进行摸底，进而分辨理出低效、闲置资产，形成盘活资产清单，并针对性制定盘活方案；
2
推进资产共享共用，发挥资产最大价值
遵守《行政事业性国有资产管理条例》中所要求，资产配置优先通过调剂方式。首先在部门内部调剂及共享使用，并建立公物仓机制，优化资产的统一调配和使用；其次探索跨区域、跨部门的资产调剂方式，最大程度激发资产利用价值，并通过国家网络管理平台构建资产共享公用机制，向社会开放共享；
3
开展资产出租或处置，推进市场化运作
将行政事业单位难以调剂利用的办公用房、仪器设备等资产，在按照规定的权限批准及相关国有资产处理原则下，可以面向市场出租及出售，并在相应的公共资源交易平台进行。
4
构建长效盘活机制，探索集中运营管理
为最大程度激发资产效能，就须对资产进行统一管理、市场化运营的盘活机制，主要通过地方财政部门建立资产集中运营平台或者委托专业机构，整合低效、闲置资产，并结合市场化手段，进行专业化的提质增效，在保障履行本部职能指责的情况，提升资产运营收益。同时简历激励约束机制，将资产盘活与新增资产配置预算挂钩，激发底层资产盘活的积极性。
瑞联观点
行政事业单位国有资产的盘活主要为两个核心重点——
行政事业单位所占用使用的国有资产种类繁多，体量庞大，因此针对该类资产的盘点，就必须从本单位的职能出发，根据资产的功能和使用方式，重点对房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器等资产进行广泛且针对性的综合盘点。通过市场对比、同类对标等方式，结合盘点单位的自身职责和发展目标，进而分辨厘清其中的闲置和低效资产。
行政事业单位的本职工作前文已有说明，行政单位是为了履行国家相关职能而建立的管理机构；事业单位是为了社会公益目的，而成立的社会服务类组织。二者皆非专业的资产运营机构，且许多行政事业单位仍存在“重资金轻资产”“重购置轻管理”的通病，难以短时间内在资产运营和管理上构建专业化的运管机制。因此无论是出租运营、处置售卖还是集中管理，都迫切的需要具备专业能力的运管机构或主体进入，方可最大程度地激发资产价值。因此可以探索与国有企业间的合作模式，通过委托国企并进而吸引社会资本参与盘活，行政事业单位获取收入并上缴财政，进而优化资源配置，获取更多地相关预算。
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